綠色礦業 | 論綠色礦山建設的源頭管控與過程監管

    國土資源部土地整治重點實驗室土地復墾方向帶頭人白中科及其團隊成員，長期跟蹤我國礦產資源開發、加工、利用過程造成的土地損毀動態，調查基本情況如下所述。

    1.1 煤礦土地損毀系數與測算方法

    經過對17個省(區、市)100多個礦的數據分析與驗證，得出煤礦萬噸煤損毀土地系數：1987～1999年為4.5畝/萬t，2000～2009年為4.0畝/萬t，2010～2020年調整為3畝/萬t。煤炭生產損毀土地面積=萬噸煤損毀系數×煤炭產量(表1)。

    1.2 金屬礦山土地損毀系數與測算方法

    根據全國鐵礦項目土地損毀系數分析，考慮全國3/4的鐵礦是露天開采，鐵礦損毀土地系數4.5畝/萬t。根據《“十二五”建筑節能專項規劃》調查的4 745個礦山企業，得出十種金屬礦山開采損毀土地系數為萬噸礦石損毀土地3.8畝/萬t。金屬生產損毀土地面積=金屬損毀系數×金屬產量/有色金屬平均品位(表1)。

    綜上，1987～2020年，我國煤礦損毀土地約2 700.12萬畝；鐵礦及十種金屬礦約1 160.00萬畝，合計約3 860.12萬畝。

    采礦不僅造成大量土地、植被和水體破壞，還引發地表塌陷、山體開裂、崩塌和滑坡等地質災害，嚴重破壞生態系統平衡，造成水資源枯竭、河水斷流、大面積區域性地下水位下降、水土流失、環境惡化。采礦、選礦產生大量的廢石、尾礦，是持久且嚴重的污染源，如一些伴硫礦物廢石堆的酸性排水及其重金屬污染可持續數百年之久。

    根據多年的經驗，礦山廢棄土地采取工程措施和生物措施，復墾到農業、林業、牧業可利用狀態(形態恢復與部分的功能恢復)，復墾費用估算如下：煤礦0.5萬～1.2萬元/畝；鐵礦及十種有色金屬礦2.0萬～3.0萬元/畝。

    按行業統計分析(圖1和圖2)：煤炭行業227家，其中，首批11家，第二批63家，第三批85家，第四批68家；有色金屬195家，其中，主營金礦的綠色礦山73家，主營銅礦的綠色礦山25家，主營鉛鋅礦的綠色礦山25家，主營鉬礦的綠色礦山10家，主營鎢礦的綠色礦山17家，其他金屬礦的綠色礦山19家，多金屬礦綠色礦山26家；黑色金屬108家，其中，第一批5家，第二批31家，第三批40家，第四批32家；非金屬77家。

    按省(區、市)統計排序(圖3)：山東43家，內蒙古36家，河北36家，安徽35家，山西33家，湖北33家，河南32家，吉林28家，云南28家，黑龍江27家，遼寧26家，甘肅25家，陜西23家，江蘇22家，新疆22家，湖南22家，江西20家，廣西19家，福建14家，寧夏13家，重慶11家，貴州10家，四川10家，浙江10家，北京9家，青海8家，廣東8家，西藏2家，海南2家。

    截至2018年6月底，納入全國綠色礦山名錄進行公告的礦山共607家。實際上參加綠色礦山試點的數量不止這些，部分礦山未通過核查，其主要原因包括礦山停產或關閉、違法違規問題，涉及自然保護區，發生安全生產事故、環保事故、未完成規定的綠色礦山建設任務等。

    我國綠色礦山經過10余年建設，已實現了從理念到行動、從“試點探索”到“全面推進”的質的飛躍，但在各個省(區、市)表現很不平衡，仍存在諸如認識、欠賬、公平競爭、體制機制、政府作用、標準等問題。從長遠來看，必須激勵和約束并舉，逐步形成綠色礦山建設倒逼機制，通過優化存量、激發流量、清潔增量等措施加快推動綠色礦山建設。

    就煤炭行業綠色礦山建設而言，煤炭企業經歷2012～2016年的低迷期，尤其是近兩年去產能關閉落后煤礦后續安置方面負擔較重，企業負債率居高不下，資金鏈緊張，在綠色礦山建設投入上力不從心，亟待國家出臺有針對性政策措施加以扶持。

    綜上所述，綠色發展已經成為歷史前進的大潮和趨勢，建設綠色礦山、發展綠色礦業是我國礦業發展的必由之路。但如何處理好在開發中保護，在保護中科學開發的矛盾關系，需要做的工作還很多。

    為全面貫徹落實新發展理念和黨中央國務院決策部署，加快礦業轉型和綠色發展，推動礦業領域生態文明建設，國土資源部、財政部、環境保護部、國家質量監督檢驗檢疫總局、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會聯合印發《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，明確了綠色礦山建設的三大目標、四項重點任務(制定領跑標準、全面推進綠色礦山建設、加快推進綠色勘查、建設綠色礦業發展示范區)等。通過什么樣的源頭管控與過程監管，才能滿足我國綠色礦山建設的時代要求，筆者認為應從以下幾個方面考慮。

    3.1 綠色礦山建設需要綠色理念指導

    綠色礦山建設應貫穿資源開發整個生命周期，包括綠色勘查、開發利用最優化選擇、環境修復等。實現循環發展，產業發展應生態化、低碳化。因此，綠色礦山建設需遵循“山、水、林、田、湖、草”生命共同體的理念，從土地資源、水資源、生物資源、景觀資源、人居環境損毀與復墾利用角度，探討礦產資源開發集中區生態安全問題，揭示礦產資源開發集中區生態安全的規律，提出以土地資源、水資源、生物資源、景觀資源恢復利用為目的，統籌解決礦區所在地居民的生產、生活、生態問題的控制對策。

    具體來講，綠色礦山建設需考慮“育山-理水-造林-養田-調氣-梳脈-完型-修文”。育山，即重塑與礦區周邊景觀相協調的地貌；理水，即梳理礦-農-城水系網絡探求生態用水平衡；造林，即重建礦區植被保護生物多樣養性；養田，即重構礦山無障礙層的土體提升土壤質量；調氣，即開辟礦-農-城區域通風廊道調節礦區微氣候；梳脈，即疏通礦-農-城點線面網的綠脈水脈；完型，即：完善礦-農-城公共空間系統，組織城市多元活動；修文，即傳承人文山水園林理念，凸顯東方文化氣質。這是一項系統工程，需要多學科交叉、多專家聯手。

    3.2 綠色礦山建設需要從大尺度考慮國土空間的優化

    我國礦山時空尺度大，開采周期長，短則十幾年、長則幾十年甚至上百年，礦區面積少則十幾平方千米、多者上百平方千米，尤其是大中型礦山。礦產資源開發過程是有點-面-網的擴展過程，景觀在破碎和景觀整合同向同行。因此，應大尺度考慮國土空間格局的優化。草原礦區如果首先不從地貌角度進行仿自然地貌，是難以恢復成草原的。而黃土高原可以借用采礦的便利條件，進行地貌重塑，恢復到百萬年前寬闊平坦的“塬地貌”，沒有必要恢復到采礦前溝壑縱橫的地貌；黃淮海平原高潛水位區，采礦后大規模積水，已不可能恢復到原陸地生態系統，只能通過大尺度積水調配，盡最大努力搶救土地、土壤，重建水陸鑲嵌的生態系統；西部沙漠戈壁是我國目前和未來相當長時期的能源重點開發區，應以工程措施為主、生物措施為輔，防治固定沙丘活化、淪為半固定沙丘和流動沙丘。

    目前，我國有十萬多個礦山，固體廢棄物堆放場有幾十萬處，常常分布在高標準基本農田周邊，由點到線到面到網擴展，這些損毀的礦山廢棄地，如果得不到及時有效的控制，污染物將會對周邊的高標準基本農田造成巨大威脅，尤其是金屬礦山在暴雨的情況下，礦山的地面徑流水會沿著流域流動，一場大雨會使本身就是高標準基本農田或已建的高標準農田毀于一旦，造成修復成本極高，有的不能修復迫使改變土地利用用途、降低土地功能。

    3.3 綠色礦山建設亟待源頭管控

    《實施意見》要求用新機制推進綠色礦山建設工作。但礦區生態環境治理，上至國務院相關部委，下至各生產建設單位，政出多門。長期以來，各部委分管的業務是：原國土資源部礦產開發管理司，以及各個礦種的協會負責礦山開發利用方案的審查；原國土資源部耕地保護司/土地整治中心，以及各省的國土資源廳耕保處/土地整治中心負責土地復墾方案的審查；原國土資源部地質環境司，以及各省的國土資源廳地質環境處，負責礦山地質環境保護與治理恢復方案的審查；原環境保護部環境影響評估司/環境影響評估中心，以及各省環境保護廳環境影響評價處，負責礦區規劃環境影響評價報告書/項目環境影響評價報告書的審查；原水利部水土保持司，以及各省的水土保持處，負責水土保持方案的審查。如何能夠部門全程協同，專家聯手攻關，技術有效對接，將是決定礦區生態環境能否及時、有效治理的關鍵。

    目前，自然資源部和生態環境部已經成立，但管理職能對接問題尚未到位。影響礦區生態環境的礦山開發利用方案、礦區環境影響評價報告書、水土保持方案、礦山地質環境保護與恢復治理方案、土地復墾方案之間如何相互支撐，如何能夠實現部門全程協同、專家聯手攻關、技術有效對接與融合，需要從源頭著手其與綠色礦山建設的關系。這就要求必須認真梳理分析如下7個問題：①五方案編制及竣工驗收的時間節點錯位在哪里；②如果把礦山開發利用方案稱為先導方案，那給后續的環評-水保-地災-復墾方案的編制與審查提供了什么有價值的可利用信息；③如果環評-水保-地災-復墾方案對先導的開發利用方案有什么反饋的信息，先導的開發利用方案怎么變更才好；④環評方案和水保方案竣工驗收后，對后期出現的生態環境問題能否做到有效管控；⑤地災-復墾方案在污染控制與水土資源平衡分析上如何借用環評、水保方案上的預測結果和提出的措施；⑥環評方案所預測和評價的預防控制和治理的措施、使環境可達到允許接受的程度，后期靠什么來實現目標和受損生態系統的修復；⑦評審通過的方案以及竣工驗收通過的方案，靠什么監測監管，才能保證后期運行效果的實現。

    值得一提的是，2016年，國土資源部、工業和信息化部、財政部、環境保護部、國家能源局聯合發布的《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》得到了總理的高度重視；國土資源部為貫徹落實黨中央、國務院關于深化行政審批制度改革的有關要求，切實減少管理環節，提高工作效率，減輕礦山企業負擔，出臺了《關于做好礦山地質環境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》(國土資規〔2016〕21號)。文件要求礦山企業按照《土地復墾條例》《礦山地質環境保護規定》的有關規定，做好礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案合并編報工作。文件在礦用廢棄土地的變更、殘余資源開發式治理方面也有了突破，為社會資金的介入開辟了新的道路。

    3.4 綠色礦山建設需要過程監管

    目前，礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案合并編報與審查，是遵循“山、水、林、田、湖生命共同體”理念的地礦統籌與融合的有效舉措。但受損礦山土地的形態恢復容易，而功能恢復過程需要時間，需要長期管護，加強過程監管，尤其在一些生態脆弱、生態敏感的礦區。因此，方案合編是形式，調查是關鍵，評價是手段，規劃設計是核心，過程監測監管是重點，落地是目的。兩方案合并編制的交叉融合在土地上，必須寫明礦山地質環境與土地目前是什么樣、采礦后礦山地質環境與土地會損毀成什么樣、如何恢復治理、投入資金是多少等。方案合編體現了“皮-骨-肉”一體不可分割，但形態恢復與功能恢復并非一朝一夕。從制度與技術層面，探討地上與地下、黑色與綠色、開發與保護的宏觀指導、中觀控制、微觀操作的政府部門管理協同的有效途徑，不能一味為了發展再“透支”未來。

    筆者認為，礦山生態環境綜合整治的焦點與難點：遵循“山、水、林、田、湖生命共同體”理念，實行自然資源統一監管、生態環境綜合整治，生產、生活、生態三生空間統籌規劃的政府跨部門協同管理，扭轉因管理制度層面問題，造成國務院各部委在礦區生態環境綜合治理上出現的空白、重復與沖突。應從法律性制度(法律、法規、條例等)、規范性制度(標準、規范、導則等)、制度性規定(實施細則等)，梳理原國土資源部、原環境保護部、水利部分管的五方案的邏輯關系，旨在為方案編制單位能編制出一個科學合理的方案、為生產建設單位能最大限度地避免多方案執行過程的相悖問題提供科學依據。只有在進行礦山生態環境綜合治理過程中的長效運作機制有所突破，才能保證綠色礦山建設中礦區生態環境的根本好轉。

    綠色礦山建設中的礦山生態環境整體保護、系統修復、綜合治理，是形成綠色礦山建設新格局、探索礦業發展方式轉變新途徑、建立綠色礦業發展工作新機制的重要內容，需從源頭管控和過程監管入手。

    綠色礦山建設的源頭管控和過程監管，需要部門全程協同，促使礦山開發利用方案、礦區環境影響評價報告書、水土保持方案、礦山地質環境保護與恢復治理方案、土地復墾方案技術的有效對接與融合。

    綠色礦山建設應在山、水、林、田、湖生命共同體的理念指導下，進行“育山-理水-造林-養田-調氣-梳脈-完型-修文”工程，應充分整合有關政策和資金，從區域性、流域性角度對礦山受損生態系統進行地貌重塑、土壤重構、植被重建、景觀重現和生物多樣性保護與重組。

    通過綠色礦山建設，將礦山生態環境、資源環境、經濟環境和人文環境聯結成一個有機的系統，使礦山采礦活動與生態環境和諧、協調、統一，消除采礦活動對環境和生態造成的巨大負面影響，才可持久推進綠色礦山建設。

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