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    在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，中共中央總書記習近平強調(diào)指出，要加快構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系[1]。為適應(yīng)決勝全面建成小康社會，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的要求，必須大力推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

    治理體系和治理能力主要是制度體系建設(shè)和制度執(zhí)行能力。當前，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的建構(gòu)與新時代價值理念的重構(gòu)和綠色發(fā)展的現(xiàn)實需要是分不開的。

    首先，治理體系的建構(gòu)必然要以先進的治理理念為價值基礎(chǔ)，否則， 治理體系的構(gòu)建將會盲目而缺乏前瞻性。其次，生態(tài)環(huán)境治理體系作為一個完整的制度運行系統(tǒng)，包含治理主體、治理機制（方法和技術(shù)）和治理效果等要素。治理體系是治理能力的基礎(chǔ)。通過這些治理要素的設(shè)計建構(gòu)一個有機協(xié)調(diào)同時又具有彈性的體系，才有可能形成強大的治理能力， 滿足生態(tài)環(huán)境保護工作對治理能力提出的需求。在此基礎(chǔ)上，通過充分發(fā)揮治理能力功能推動治理體系的改進。因此，治理體系和治理能力是相輔相成的。生態(tài)環(huán)境治理能力不僅包含政府能力，還包含各治理主體之間的整合和相關(guān)資源的利用，運用合理工具和手段來解決問題和實現(xiàn)治理目標的能力。

    生態(tài)環(huán)境治理體系包括治理主體、治理機制和監(jiān)督考核三方面，是一個有機、協(xié)調(diào)和彈性的綜合運行系統(tǒng)， 其核心就是健全的制度體系， 包括治理體制、機制、技術(shù)等因素所構(gòu)成的有機統(tǒng)一體。生態(tài)環(huán)境治理能力的核心就是生態(tài)環(huán)境制度的執(zhí)行能力，不僅包括指政府主導(dǎo)能力，也包括企業(yè)等市場主體通過整合利用相關(guān)資源，采用合法、合理的工具和手段治理生態(tài)環(huán)境的行動力，以及社會組織和公眾的參與能力。

    治理體系呈現(xiàn)相對靜態(tài)，側(cè)重治理要素構(gòu)成，是治理能力形成的前提和基礎(chǔ)；治理能力呈現(xiàn)相對動態(tài)，側(cè)重治理要素的功能發(fā)揮，是治理體系有效運轉(zhuǎn)的結(jié)果。鑒此，治理體系和治理能力之間的基本邏輯是：首先， 治理體系是基礎(chǔ)。一個有機、協(xié)調(diào)、彈性的治理體系是治理能力的前提保證。其次，治理能力反映了是治理體系能否有效運轉(zhuǎn)，也提出了所需改進的內(nèi)容。最后，治理體系構(gòu)建和治理能力建設(shè)既要堅持問題導(dǎo)向，能解決當前經(jīng)濟發(fā)展帶來的生態(tài)環(huán)境問題， 又要堅持責任導(dǎo)向，導(dǎo)引未來生態(tài)環(huán)境治理的發(fā)展方向。突出生態(tài)環(huán)境問題和可持續(xù)發(fā)展能力從當前和未來兩個時間維度明確給治理體系及治理能力提出了要求。為滿足這些要求，治理體系和治理能力都需要進行相應(yīng)的完善和提高。

    十九大要求，應(yīng)加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境共治體系[2]。有效的國家生態(tài)環(huán)境治理涉及“誰來治理”“如何治理”“治理得怎樣”三個問題，分別對應(yīng)“多元參與”“治理機制”和“監(jiān)督考核”三大要素。

    多元參與

    政府為主導(dǎo)。生態(tài)環(huán)境治理要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。政府在生態(tài)環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在：制定相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理法規(guī)、政策和標準體系，制定與實施生態(tài)環(huán)境建設(shè)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，提供生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)，依法行政和依法監(jiān)管，維護良好秩序、保障公共安全等。在由“全能型政府”“管制型政府”向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，政府要全面正確履行其職能，加快轉(zhuǎn)變，向創(chuàng)造良好生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變；改進政府提供生態(tài)環(huán)境保護公共服務(wù)方式，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上要向社會放權(quán)，都可以通過合同、委托等方式向社會購買服務(wù)，或以PPP方式引進社會資本參與；建設(shè)效能型政府，增強政府在生態(tài)環(huán)境治理方面的公信力、執(zhí)行力和服務(wù)力。

    企業(yè)為主體。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)具有創(chuàng)新的內(nèi)生動力，應(yīng)在生態(tài)環(huán)境治理的多元參與中占有一席之地。生態(tài)環(huán)境治理要將企業(yè)為重要主體，發(fā)揮企業(yè)以追逐利潤為目標， 以符合市場需要為導(dǎo)向， 以技術(shù)創(chuàng)新為核心競爭力的優(yōu)勢，在經(jīng)濟活動和競爭中優(yōu)勝劣汰出最適合市場及消費者需要的產(chǎn)品及服務(wù)，從而形成良性循環(huán)。為此，各級政府要對企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理方面的努力做到引導(dǎo)而不強制，支持而不包辦，服務(wù)而不干涉。企業(yè)自身更要轉(zhuǎn)變觀念，增強主體意識，努力做到在生態(tài)環(huán)境治理中依靠政府但不依賴政府，依靠政策但不單靠政策。

    社會組織和公眾共同參與。充滿活力的社會組織、有現(xiàn)代公民精神的社會公眾是生態(tài)環(huán)境治理的活力所在。社會組織在治理中發(fā)揮公益、高效和靈活的作用，其在生態(tài)環(huán)境治理體系中的地位具有不可替代性。公眾是環(huán)境治理的當然參與者，因為公眾是環(huán)境污染的主要受害者，更重要的是，公眾還是美麗中國的最終受益者，廣大的擁有理性、責任、參與等公共精神的公民，是環(huán)境治理協(xié)作的動力源泉。

    治理機制

    解決治理機制即解決“ 如何治理”，特別是如何實現(xiàn)善治良治的問題。治理機制是治理主體和客體之間的銜接橋梁，“ 善治良治” 的前提就是主客體之間關(guān)系的科學認知。當前中國生態(tài)環(huán)境治理在機制和模式選擇上應(yīng)著力突出兩個方面，一是根據(jù)依法治理理念，嚴格遵守國家已有的法律和法規(guī)，同時依法審慎的利用地方立法權(quán)，形成良好的法制環(huán)境。二是系統(tǒng)梳理和統(tǒng)籌整合制度、體制、機制、工具并實現(xiàn)相互之間的有機銜接，綜合判別各種治理工具的優(yōu)劣， 高效集成治理工具箱，實現(xiàn)治理方法的智慧選擇和有機組合。

    監(jiān)督考核

    監(jiān)督考核是要解決“ 治理得怎樣”的問題，即如何確保生態(tài)環(huán)境治理按照既有方針及政策施行。監(jiān)督考核首先是依法治理的重要抓手。為加強生態(tài)環(huán)境治理能力，需要強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)督考核機制，從而將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。同時，監(jiān)督考核也是生態(tài)環(huán)境治理的有效途徑，要通過健全和完善生態(tài)環(huán)境考核評價機制，建立起激勵機制和容錯糾錯機制，形成積極倡導(dǎo)和實施良治的氛圍。

    從生態(tài)環(huán)境治理體系的理論構(gòu)成出發(fā)，基于生態(tài)環(huán)境保護實踐的現(xiàn)實需要，政府主導(dǎo)能力、企業(yè)行動能力、社會組織和公眾參與能力構(gòu)成了治理能力建設(shè)的基本內(nèi)容。

    政府主導(dǎo)能力

    動員能力。政府動員能力是指政府依據(jù)自身權(quán)力和權(quán)威，發(fā)動和運用相關(guān)資源，履行職能，實現(xiàn)目標的能力。強有力的政府生態(tài)環(huán)境管理主管部門是動員能力的行政保障。隨著生態(tài)環(huán)境保護由政府主導(dǎo)的一元化模式逐步演化為多元參與的治理模式，生態(tài)環(huán)境治理的政府動員能力更要厚植于多方協(xié)同參與，強調(diào)治理主體自我動員和動員其他參與方參與共治的能力。在多元協(xié)同參與的生態(tài)環(huán)境治理格局中，是否能夠動員各治理主體共同參與到生態(tài)環(huán)境治理中來，是實現(xiàn)良治的集中體現(xiàn)。

    協(xié)同能力。政府協(xié)同能力是實現(xiàn)良治的必然要求。雖然生態(tài)環(huán)境治理主體的動員能力至關(guān)重要，但如果是一個行政部門的單打獨斗，自然也是杯水車薪。只有所有相關(guān)政府部門協(xié)同形成合力，才能使政府的動員能力發(fā)揮出強有力的治理效用。協(xié)同是針對碎片化管理、條塊分割治理的“雙變革”，打破部門主義、區(qū)域主義的權(quán)力割據(jù)和勢力范圍，實現(xiàn)政府各層級、各方面職能的有機協(xié)調(diào)。

    精細治理能力。在治理中強調(diào)精細化，不只是一種理念，更是一種能力。現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理要擯棄經(jīng)驗化、粗放式的管理模式，而轉(zhuǎn)向理念、制度、手段和技術(shù)全面精細化。不僅要求完善的制度供給、系統(tǒng)化的治理結(jié)構(gòu)和功能耦合的治理體系， 還要求各個治理單元精確、高效、協(xié)作，實現(xiàn)卓越管理，更要發(fā)揚“履職盡責、勇于監(jiān)管、科學監(jiān)管、嚴格問責”的監(jiān)管精神。精細治理能力首先要基于現(xiàn)代信息技術(shù)，使治理主體能準確、快捷地辨識問題所在，實現(xiàn)“靶向治理”和穿透監(jiān)管。

    企業(yè)行動能力

    作為市場的主體， 企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中有著極為重要的地位和作用。一方面， 企業(yè)是生態(tài)環(huán)境資源的使用者，理應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境治理的主體；另一方面，在政府的引導(dǎo)和動員下，企業(yè)為追逐利益，最有能力和潛力提供滿足市場和消費者需求的產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)高效治理。隨著生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力建設(shè)的不斷深化，越來越多的企業(yè)已經(jīng)意識到，從短期看，參與生態(tài)環(huán)境治理給他們帶來成本的提高，但從長遠看來，參與生態(tài)環(huán)境治理能帶來更多的收益，包括企業(yè)的價值收益、消費者對綠色品牌認同帶來的收益，以及商譽等無形資產(chǎn)的收益等。

    社會組織和公眾的參與能力

    社會組織和公眾的參與是完善生態(tài)環(huán)境治理多元主體機制的重要方面。在推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，一定要突出社會組織和公眾的作用，發(fā)揮其主觀能動性，在調(diào)動其積極性基礎(chǔ)上，賦予其更多的責任和義務(wù)。一方面，要通過完善參與制度和保障監(jiān)督權(quán)、加大宣傳力度等方式充分調(diào)動社會組織和公眾參與的積極性；另一方面，要通過整合社區(qū)資源、加強組織建設(shè)與管理等手段提高社會組織和公眾的參與能力。為加強社會組織及公眾參與能力建設(shè)，需鼓勵有影響力、有領(lǐng)導(dǎo)力的人才來組織公眾參與生態(tài)環(huán)境保護活動，并培育和擴大包括環(huán)保志愿組織和志愿者在內(nèi)的社會組織，充分調(diào)動群眾積極性，更好地服務(wù)于生態(tài)環(huán)境治理。

    堅持人本治理

    中國古代就有“民本”思想，如“民為邦本，本固邦寧”“民為貴， 社稷次之，君為輕”等，所以特別強調(diào)“養(yǎng)民”，如“德惟善政，政在養(yǎng)民”。以人為本的理念要求將“為人民服務(wù)”的思想在新時代繼續(xù)發(fā)揚光大，形成從政府到企業(yè)到社會組織和公眾的決策鏈條，讓“為人民服務(wù)” 思想貫穿生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力建設(shè)的全過程。

    堅持法治思維

    法治是現(xiàn)代文明的重要特征，更是現(xiàn)代社會的核心價值之一。現(xiàn)代良治的權(quán)力也來源于作為人民意志體現(xiàn)的法律文本中。良治的權(quán)力運用需要依照法律進行。法治對于生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。治理主體要有法律充分授權(quán)，才能進行依法治理。依法治理要求政府依法行政，企業(yè)、社會組織和公眾要依法辦事，問題的解決和發(fā)展不能違背法律的要求，治理的制度、體制、機制須符合法律的規(guī)定， 特別是要嚴格治理企業(yè)的“隨性管理、感性治理、任性排放”。

    系統(tǒng)組織實施

    生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)工程。系統(tǒng)組織的根本指向就是統(tǒng)籌考慮各種因素進行綜合施治，立足發(fā)展階段，尊重發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌全局, 從生態(tài)供給形成、生態(tài)供給擴張、生態(tài)供給成熟、生態(tài)供給老化和生態(tài)供給退出全過程出發(fā)， 充分考慮經(jīng)濟法律技術(shù)行政道德成本。從治理體系的結(jié)構(gòu)來看，既要看到橫向和縱向政府部門間、企業(yè)間、社會組織和公眾間關(guān)系對治理的意義，還需要從全球治理、國家治理、省域治理、縣域治理等多層次認識治理對象，促使從體制、機制和技術(shù)上全面優(yōu)化。

    創(chuàng)新技術(shù)支撐

    現(xiàn)代信息技術(shù)是精細治理的技術(shù)保障。精細治理就是要依托新技術(shù)、匯集眾智實現(xiàn)。對科學化管理的要求，大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展， 使得精細治理成為可能。借助科學的管理工具，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)的工具理性，實現(xiàn)環(huán)境治理的精細化、精準化和精明化。結(jié)合“小聰明”+“大智慧”是克服環(huán)境風險溢價、實施精細治理的關(guān)鍵。精細治理是結(jié)合了“小聰明”（ 技術(shù)） 和“ 大智慧”（ 理念、制度、體制、機制），強調(diào)和實現(xiàn)治理在制度、體制、機制和技術(shù)等方面的精細操作和動態(tài)調(diào)整， 構(gòu)建一個彈性、權(quán)變、可持續(xù)的治理模式。

    動態(tài)學習發(fā)展

    由于生態(tài)環(huán)境治理需要長期推進，并歷經(jīng)不斷的動態(tài)演進，因此， 動態(tài)學習發(fā)展是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。生態(tài)環(huán)境良治的主體需要具備前瞻能力和長遠眼光，充分考慮生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)各要素間關(guān)系的動態(tài)變化后再進行調(diào)整，以環(huán)境偏好為引導(dǎo)，克服不充分不平衡，從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)動態(tài)發(fā)展中尋找良治的長效動力源，并有效應(yīng)對生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中所面臨的問題和風險。

參 考 文 獻

[1] 習近平出席全國生態(tài)環(huán)境保護大會并發(fā)表重要講話[OL]. 2018-05-19.

[2] 習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利— 在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[OL]. 2017-10-18. 

（江河系中國政法大學教授）

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