現行礦業權制度存在的問題

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    2.1 行政許可替代市場配置

    如前所述，礦業權具有財產權和物權的屬性，那么就可以如同其他財產權一樣參與市場交易或流轉。由于我國目前實行的是礦業權的出讓（一級市場）和礦業權轉讓（二級市場），受一級市場行政許可制度的影響，至今我國對礦業權流轉市場（二級市場）始終采取嚴格的限制性管理。這種以行政許可方式管理礦業權的流轉，不符合我國當前市場經濟的發展需要和現行的物權制度，一定程度上影響了礦業權流轉按市場規律和需求導向發展。換言之，以行政手段的管理和許可，代替了按市場規則配置資源的機制，影響了礦業權財產屬性的效應最大化和最有效化。

    2.2 礦業權流轉的法定依據亟待統一

    我國目前有關礦業權管理方面存在著新法與舊法之間、法律與行政法規之間、法律與行政法規及部門規章之間、行政法規與部門規章之間，行政法規、部門規章與地方政府規章之間就有關礦業權的流轉問題存在著許多不一致的、相互沖突的規定。如《礦產資源法》是目前我國唯一的關于礦產資源管理方面的法律，該法對礦業權流轉的規定仍停留在“禁止倒賣礦業權牟取利益”的狀態，國務院行政法規對礦業權流轉放寬到“有條件轉讓”，國土資源部的部門規章在對礦業權的財產權定性、流轉方式、流轉條件等方面完全突破了法律和法規的規定，而地方性的規定又嚴于行政法規或部門規章，這些問題不僅是法定依據亟待統一的問題，更為嚴重的是規制之間的相互沖突問題。因此，關于礦業權流轉的問題應當從立法的角度完善統一，鼓勵和保護礦業權的流轉。

    2.3 探礦權權屬關系不明確，探礦權人合法權益缺乏保障

    長期以來，國家出資勘查的地勘項目一般都是委托國有地勘單位開展地質勘查工作并授予探礦權，這種探礦權從投資的角度是國家出資勘查形成的，其權利主體應當是國家。但是《物權法》明確規定，探礦權是用益物權，準確的理解是從礦產資源所有權派生出來的他物權。“根據物權法的原理，用益物權只能在他人所有的物上設立，物的所有人是不可能在自己的物上為自己設定用益物權的。因此，探礦權的法律屬性決定了探礦權的主體只能是礦產資源所有人以外的其他人”。而且許多基金項目后期勘查轉為項目承擔單位自有資金出資完成勘查。這種有國家出資也有項目承擔單位出資形成的礦產地探礦權應當按照相關規定和程序配置給受托單位，探礦權人在流轉時只要按評估結果向國家繳納一定的探礦權價款（權益金）后，就應當與其他方式取得的探礦權在流轉時有著同樣的權利，但是由于缺乏明確的法律規定，在實務中存在爭議，礦業權主管部門處理過程中也存在不同的做法。實踐中，一方面存在“探者無其權”的現象，另一方面對這種方式形成的探礦權，在流轉時主管機關可能會認定為“國家和勘查單位是一種委托勘查關系，勘查單位是受委托持有探礦權，探礦權的真正權利人應當是國家，因此禁止流轉。”當然在實踐中也有勘查單位獲取項目探礦權并按評估結果繳納有國家投資形成的探礦權價款將礦業權流轉的實例。可見，類似這種委托地勘單位勘查的項目在礦業權配置及探礦權的權屬關系方面從立法的角度而言缺乏統一、明確的法律規定，礦業權主管機關的處理方式也不是一個標準，礦業權的配置存在著隨意性。針對此類情形，應當從立法的角度明確規定探礦權權屬關系，合理配置探礦權，對取得的探礦權只要按規定繳納探礦權價款（權益金），不損害國家利益，應當允許流轉，以充分保護探礦權人的權益。

    2.4 探礦權人的優先權未能充分體現

    目前礦業投資市場以風險投資勘查方式取得的探礦權越來越多。具體而言，有的地質找礦項目存在著高風險，國家鼓勵商業資金投入地質勘查。以這種方式形成的探礦權，其投資可能是多元化的合資、合作或股權投資。實務中的風險投資地質勘查項目，其目標是在符合條件時將探礦權投入市場流轉或以優先權的規定申請采礦權，實施礦業開發或將采礦權投入市場流轉，以上方式是投資人實現其投資利益的基本途徑和利益最大化的方式。但在實踐中探礦權人的優先權利用和實現并不理想。按照現行的《礦產資源法》第6條第1款(一)規定：“探礦權人有權在劃定的勘查作業區內進行規定的勘查作業，有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。探礦權人在完成規定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人”。《礦產資源法實施細則》第16條第1款規定探礦權人享有下列權利：“(五)優先取得勘查作業區內新發現礦種的探礦權；(六)優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權”。另外，國土部出臺的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》（國土資發〔2003〕197號）進一步規定，探礦權人在其勘查的區域內申請采礦權不得采用招拍掛的方式許可。可見，該規定是為了充分保護探礦權人的優先權。雖然以上規定對探礦權人申請登記采礦權的優先權做出了明確規定，但是筆者認為，現行的法律法規對該優先權的規定并不完善，而且沒有執行的保障性。一是對優先權的性質規定不明，是條件同等的優先權還是排他的優先權；二是行使優先權的條件、程序規定不明確，操作性不強，留下了自由裁量空間，不利于權利人優先權的實現；三是缺乏對該優先權的保障性規定，即如果出現礦業權主管機關不執行相關規定，權利人的優先權得不到實現時，通過什么途徑或什么保障機制維護自己的權利，沒有相關規定。實務中，許多地方政府對探礦權人的優先權執行得不如人意，如青海省的做法是，對探礦權人申請勘查工作區內的采礦權時基本是按統一招拍掛的方式處理的，也有按《青海省重要能源礦產資源配置辦法》進行配置的，其他省份也有類似情況。可見，探礦權人的優先權的實現缺乏保障。筆者認為，探礦投資人進行了大量的勘查投入，承擔了巨大的風險，如果在探明儲量后最終不能獲得采礦權，其投資權益應當如何保護，我國現行的相關法律、法規并沒有做出明確的規定，這是我國現行的礦業法律、法規在對探礦權人權益保障方面的制度缺失，同時，對地方政府吸引商業資金進入風險勘探行業而言也成為法律障礙的一個方面。建議在修訂《礦產資源法》時對優先權的問題從權利性質、實現條件程序、保障措施等方面作出明確規定。

    2.5 投資人的利益缺乏保障

    近幾年各省國土資源主管部門開展了許多利用商業性投資實施的地質勘查項目，但是各省對商業性風險投資開展地質勘查項目政策不一致，對投資人的權益保障政策也不一致。目前青海省對利用商業性資金風險投資地質勘查項目的政策是，允許國有地勘單位以自籌資金開展風險投資地質勘查項目，但是限制引進各種社會資金，限制與其他單位合作，而且不承諾配置探礦權、不保證實現投資利益。國土資源主管部門批準這類項目的做法存在諸多問題。首先，限制承擔這類項目的國有地勘單位引進社會合作資金、限制與其他單位合作的做法是缺乏法律法規依據的；其次，既然是以商業資金風險投資，就不應當限制資金的渠道和性質，既然不是國家或地方財政出資，其地質勘查的風險沒有轉嫁給國家或地方財政，也不應當限制與其他非國有地勘單位合作；第三，不保證投資利益的做法既不利于地質找礦工作的深入開展，也不利于礦業市場的投資，對礦業權的流轉更是沒有任何保障。因此，資源配置方式亟待改革，要么停止這類項目的審批，要么鼓勵這種風險地質勘查方式，對通過地質勘查具備設置探礦權條件的區域，應當給項目承擔單位配置探礦權并允許流轉，如果探礦權配置給了其他主體，應該對開展地質勘查單位按投資的一定倍數給予投資補償，這樣才能保護投資者利益，否則對地質找礦不但沒有鼓勵反而是限制，對礦業權市場的發展是一種阻礙，這種行政許可沒有任何經濟價值和社會價值。

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