對減少礦業權流轉限制性規定的幾點思考

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    3.1 關于礦業權轉讓合同效力問題

    前已述及，礦業權轉讓合同須經地質礦產主管部門批準后生效。實踐中，礦業權交易雙方往往會在轉讓合同中約定履行報批手續的時間及雙方在辦理時應當履行的義務，同時會約定保證金、定金以及違約責任條款等作為履行保證。但是，由于轉讓合同審批生效制度的設計給許多當事人留下了鉆空子的機會，在40日的審批期限內可能會發生各種情勢變化。當礦業市場勢頭好，則有轉讓人反悔的可能，當礦業市場形勢不好，受讓人又會反悔，而且一方當事人反悔或不履行合同，對方當事人無法主張違約賠償責任。因為對方當事人會以合同尚未生效為由抗辯，按照合同法的原理，未生效的合同不產生違約責任，這樣對合同另一方會非常不公平，這種制度的缺陷也不利于礦業權流轉市場的發展。筆者建議，以《物權法》對礦業權物權屬性的規定為立法基礎，在修訂《礦產資源法》時，重新規定礦業權轉讓合同的生效條件和生效時間，按照物權取得的法律原則將礦業權轉讓合同改為“自成立之日起生效”，但礦業權在未經礦業權主管機關審批并辦理變更登記之前，不發生礦業權轉讓的效力。如此規定可以強化礦業權轉讓合同的法律穩定性，將會促進礦業權流轉市場的有序發展。

    3.2 關于礦業權轉讓審批問題

    按照礦業權轉讓的規定，礦業權的轉讓經過審批機關批準，并辦理礦業權變更登記后，轉讓雙方對礦業權的交割才具有法律上的效力。但是審批機關的審批期限是40日，從收到轉讓申請之日起開始計算，審批后辦理變更登記的時間需要60日完成，這些時間都是法定的最短時間。實務中，一個礦業權的轉讓從審批到辦理變更手續可能需要一年多的時間，期間需按要求向審批機關提交各種手續，還有可能因為資料提交不符合規定、資料不全等各種情形，收到的時間要重新計算。一個礦業權的交易需要漫長的時間，而這期間可能會發生各種情勢變化，交易雙方要面對諸多法律、市場及政策方面的風險。由于這些風險的存在，實務中礦業權轉讓雙方在辦理礦業權轉讓審批、變更登記期間可能會出現各種情況變化，發生的各種礦業權轉讓糾紛的案件大量存在。其中有轉讓方看到礦產品價格上漲毀約的，也有轉讓方看到受讓方進行社會融資獲取利益而反悔的；受讓方因為礦業市場下滑毀約的，也有受讓方因為礦業權變更遲遲不能完成，用該礦業權融資或投資愿望不能實現而毀約的等等諸如此類的糾紛。筆者認為審批制度設計的不合理，是造成礦業權轉讓違約案件高發的原因之一。在《礦產資源法》修訂期間，一些業內人士對我國現行的礦業權審批制度提出多方面意見、建議，也有專家、學者提出“由礦業權審批制度轉向礦業權登記制度”。因此，建議《礦產資源法》修改時將礦業權轉讓的審批規定取消，參照土地轉讓的做法，無需轉讓審批，過戶登記手續也相對簡便。這樣修改將會進一步體現礦業權的流轉按市場規則進行，同時也符合國家關于簡政放權的大政方針。

    3.3 關于礦業權承包問題

    按礦業權的屬性而言，探礦權屬于未來的價值期待，不具有現實的經濟價值，無法承包，因此本節的礦業權承包問題專指采礦權的承包。按照現行規定，采礦權的承包是禁止的。但是，對禁止承包的內容、形式等實質要件并沒有做出明確規定。在實踐中采礦權承包的事實大量存在，各地地質礦產主管部門的認定和處理方式也不盡相同。有的地方不區分承包方式和內容，一律按違法處理，給予行政處罰；有的地方區分勞務承包還是經營性承包進行不同處理；人民法院對此類案件的審理是以承包的實質內容為界定標準的，對勞務承包的按合法行為認定，對以經營為內容的承包存在觀點不一、爭議較多，有一律認定承包合同無效的，有以采礦權是否發生轉移為標準認定合同無效或行為違法的。可見，由于現行法律法規對“采礦權承包”的內涵和外延沒有做出明確的界定，導致實踐中對采礦權承包行為的行政執法和司法審判尺度不一。建議在采礦權承包問題上，可以借鑒房地產開發的相關規定，土地使用權人實施土地開發因沒有資質可以委托房地產公司進行開發，房地產開發公司因沒有施工資質可以將工程發包給建筑施工企業進行施工。因此，建議《礦產資源法》修訂時應當允許采礦權的承包，同時對承包方式做出明確的界定解釋，以便行政機關、司法機關在處理礦業權承包問題時有統一的認定標準。

    3.4 關于礦業權抵押問題

    礦業權的抵押作為礦業權流轉方式的一種，但是實踐中對礦業權抵押的實施有著不同的尺度。有的國土資源行政管理部門對探礦權的抵押不予辦理，理由是在礦產資源儲量未探明之前，探礦權的價值無法確定。如甘肅省國土資源廳出臺的《關于礦業權抵押備案管理辦法》規定，探礦權原則上不予辦理抵押備案登記。另外，在礦業權的抵押權行使方面也存在不少問題，一是按照現行的礦業權管理的相關規定，礦業權是一種行政許可權，這種權利的一個重要特點是行政管理機關既有權許可，也有權予以吊銷。按照規定當礦業權被吊銷時其抵押權就會喪失，債權人的債權只能由債務人以其他途徑兌現。由此可見，以礦業權設定的抵押權有極大的不確定性，可能會因行政處罰的實施而無法實現，而且這種吊銷礦業權證的規定對礦業權流轉中的融資是一種極大阻礙。二是按礦業權管理的相關規定，對礦業權享有抵押權的，在行使抵押權時應當符合礦業權人相關的資質條件，否則無法成為礦業權的權利主體。但是，法律規定了可以以抵押物折價抵償債務，可見這兩種規定存在著沖突性，當銀行等金融機構行使以礦業權為抵押的抵押權時就會出現障礙。因此，有關礦業權抵押的規定還存在許多相互沖突和不完善之處，各部門法之間或法律、法規、規章之間缺乏相通性和協同性。也正因存在上述問題，2014年7月16日國土資源部下發了“關于停止執行《關于印發〈礦業權出讓轉讓管理暫行規定〉的通知》第五十五條規定的通知”（國土資發〔2014〕89號），停止執行礦業權抵押。

    3.5 礦業權權屬證法律形式的改進

    建議在《礦產資源法》修改時，將礦業權權屬證按照《物權法》的規定加以確定和保護，“改變礦業權以行政許可證作為權屬證的做法，在重新修訂《礦產資源法》時應考慮礦業權管理、資源管理、經營管理之間既要有機結合，還要有法的獨立屬性和保障機制”。建議將探礦權的“礦產資源勘查許可證”改為“礦產資源探礦權證”，將“采礦許可證”改為“采礦權證”，從立法的角度體現“探礦權”“采礦權”的財產權利特性，去行政化色彩，體現物權保障性。

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