公益二類應屬于地勘單位改革的過渡形式！條件成熟后，絕大部分將市場化、企業化！

    一“社會主要矛盾的新變化”指明新方向

    中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生變化，已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這一重大論斷反映了我國社會發展的巨大進步，以及黨情國情社情的階段性變化。這也為地勘行業下一步發展指明了新方向：要著力解決行業內部的不平衡不充分發展問題。

    地勘行業發展的不平衡，主要體現在區域不平衡、結構不平衡以及改革不平衡。

    區域不平衡

    由于各地區的資源稟賦不同、經濟社會發展質量不同、地質工作程度不同、配套政策落實程度不同等等，導致不同省（區、市）的地勘單位發展狀況千差萬別。

    2016 年，全國地勘單位年人均勞動者報酬為6.79 萬元，其中天津、北京、上海排前三，分別為10.75 萬元、10.60 萬元和10.17 萬元，在平均數以下的省（區、市）多達16 個，黑龍江人均勞動者報酬最低，為4.47 萬元，僅為天津的41.6%，地區差異性比較顯著。

    而且，以該指標對比“十二五”期間的極差、方差等數據，發現差異性趨勢有不斷擴大趨勢。

    另外，地勘單位發展的不平衡，還體現在同一地區的地勘單位之間，如在湖南，煤田局發展境遇相比地礦局、有色局及核工業局，落后較為明顯；在內蒙古，地礦局經濟總量和質量明顯強于有色局與煤田局；在廣西，由于地礦局、有色局和核工業局３個地勘單位合并，造成局屬基地管理單位、綜合地質單位、專業性地勘單位、地勘企業等類型地勘單位之間專業技術力量差距懸殊，職工收入水平差異大，經濟發展狀況極不平衡。

    結構不平衡

    結構不平衡突出表現在地質勘查業收入結構與地勘資質類型上。2016 年，全國地質勘查人員23.08 萬人，占年末在職職工總數的49.5%，而地質勘查業收入662.5 億元，僅占總收入的38.6%，如果除去以事業單位“人頭費”名義劃撥的地質勘探費，地質勘查業收入占總收入的比例將下降至25.6%。占據總數一半的地質勘查人員卻僅貢獻1/4 的收入，這對于長期以地勘工作作為立足之本的地勘單位而言，彰顯著結構的不匹配以及轉型升級的緊迫性。

    另外，雖然地質勘查資質已于2017 年9 月正式取消，但之前形成的資質類型結構也可反映出行業發展的不平衡。2016 年全國非油氣礦產勘查投入為169.84 億元，占總勘查投入的68.7%，下降趨勢顯著，這是自2000 年以來，首次低于70%；而固體礦產勘查資質為1925個，占資質總數的24.8%，“十二五”以來變化不大，雖然地質勘查資質有效期為五年，變化趨勢有一定的滯后性，但固體礦產勘查資質總數在2013－2015 年，卻連續出現3 年增長，這一定程度上反映了固體礦產勘查的結構性過剩。

    改革不平衡

    改革不平衡問題主要體現為改革進展不統一。截至2017 年10 月，全國共有22 個省（區、市）已完成分類改革；黑龍江、甘肅、四川、云南4 個省處于半完成階段，其中黑龍江有色局和煤田局、四川地勘局沒有批復，甘肅地勘局有7 家單位另行批復，云南地勘局局屬地勘單位暫定批復為公益二類；而青海、廣西、江蘇、內蒙古、吉林5 個省區處于暫緩狀態。

    改革模式不統一，各省（區、市）、各系統都有各自的分類特點。以省域為例，河北、寧夏整體改為公益一類，山東、河南主體劃為公益二類，北京、天津公益一二類相當，陜西全面過渡轉企，遼寧一步到位改企，安徽延長過渡期，貴州托底規高等。以系統為例，通過對目前已完成分類的所有地勘單位進行對比分析，在地礦、有色、冶金、煤田、核工業5個系統分類方案中呈現出較大的差異

    地勘行業發展的不充分，就是行業發展中的短板，主要表現在：綠色勘查不充分、行業指導不充分、轉型升級不充分、市場建設不充分、誠信體系不充分。

    綠色勘查不充分

    綠水青山就是金山銀山，祁連山生態遭受破壞的嚴重惡果，充分表明綠色勘查的重要性、必要性及緊迫性。勘查位于礦業的最前端，踐行綠色勘查，就是從源頭上保護生態環境。

    目前在地勘行業內，不少地勘單位率先探索綠色勘查模式，在青海、貴州等省實施效果較好，實現了經濟效益與社會效益的雙贏，但總體來看，仍然處于綠色勘查的初級階段，亟待出臺統一性、高層次的綠色勘查標準，加強制度建設和可操作性，使綠色勘查工作有據可依。

    行業指導不充分

    自2009 年地質找礦大討論之后，地勘行業主管部門鮮少出臺促進地勘行業發展的指導意見。尤其是在地勘投入大幅縮減，地勘經濟低谷徘徊，大宗礦產品價格回暖乏力的艱難形勢下，更需要加強對地勘行業的指導，再加之事業單位分類改革持續推進，地質勘查資質行政審批制度的取消，制造、測繪、鋼鐵等行業紛紛出臺相應自身行業的“十三五”規劃等因素，地勘行業主管部門更要充分肩負起讓地勘行業重塑信心、健康發展的歷史使命。

    轉型升級不充分

    嚴峻的外部環境，失衡的工作結構，趨同的供給能力，倒逼地勘行業在結構調整以及戰略轉型上做文章，進行轉型升級的探索嘗試。如拓展“大地質”服務領域、整合隊伍布局、融合高新技術等，但就轉型升級的持續性和層次性而言，仍處于量變的初級階段，只是在個別單位有著較為突出的探索，未形成以點帶面、從線到面，逐步形成區域大合作的工作格局。

    市場建設不充分

    廣義的勘查市場，既包括礦業權兩級交易市場，也包括從礦業權中衍生出的礦產勘查資本市場等。但目前礦業權流動性差、市場競爭不充分、有償使用制度欠合理、勘查投資主體匱乏、信息披露制度不健全、上市融資門檻高等問題阻礙了勘查市場的發展完善，這需要結合礦產勘查“三高一長”的特點，從制度上進行頂層設計，完善礦業權出讓和流轉制度，試點探索礦產勘查資本市場建設。

    誠信體系不充分

    目前我國地勘市場的各方主體和每一個環節仍存在著程度不一的失信現象，如地質資料不實、勘查數據作假等現象在礦業權交易和地質勘查中屢見不鮮，特別是一些沒有地質勘查資質的民營單位或施工隊的誠信缺失問題更為突出。

    盡管這些年來地勘行業主管部門在誠信體系建設方面做了很多努力并進行了積極的實踐，但地勘行業誠信體制的基礎還很薄弱，誠信道德規范和誠信制度基礎建設還不能適應和滿足地勘行業市場化發展的需要。

    黨的十九大報告中指出，“全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”新時代的經濟社會發展方式，對地勘行業也有著美好發展的期許，不再是簡單的摸家底、找資源的礦產勘查，而是緊貼社會發展需求，充分發揮地質工作的基礎性與先行性作用，著力在協調發展中拓展空間，在補齊短板中增強后勁。

    協調發展就是通過一系列舉措改革目前的不平衡狀態，逐漸回歸到平衡的過程。協調注重的是機會平等、資源配置均衡，要全面支撐經濟社會發展，不斷優化行業規模結構，在保留精干地勘技術隊伍基礎上，嚴格控制、分流引導地勘隊伍規模，整合重組區域性地勘隊伍，構建一省一局、一市一隊的組織格局，打破“一省數局、一市多隊”的傳統隊伍格局，加強對地勘單位改革發展指導，加快可持續發展能力建設，顯著提升地勘經濟發展的質量和效益。

    補齊短板是關鍵，是關系到地勘行業發展高度的決定性因素。要圍繞國家和地方發展戰略，結合地區和單位實際，著力推進地勘產業結構調整，進一步優化和提升現有優勢產業，努力培育新的經濟增長點，拓展轉型升級的深度與廣度，鼓勵進行綠色勘查探索，積極充當綠色勘查的實踐者與引領者；要依照地質工作規律以及市場經濟規律，改革礦業權出讓制度，探索構建礦產勘查資本市場，分步驟、多層次推進信息披露制度建設，完善誠信監督機制和失信懲戒制度，建立地質勘查質量共同責任機制，不斷增強地勘行業的發展后勁。

    二“經濟發展方式的新常態”提出新目標

    十九大報告提出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。”經濟發展進入新常態，向形態更高級、分工更細化、結構更合理階段演化，這是我國經濟社會發展在現階段呈現的新特點。新常態下，必須加快從數量型發展方式向質量效率型發展方式轉變。

    我國地勘行業自1979 年開始探索體制機制改革，在體制方面進展較快，從專業化改組的地探分離、屬地化管理的“公商分離”發展，到目前分類改革的事企分離階段。

    而在機制方面改革較為緩慢，普遍按照“一業為主、多種經營”總體思路，調整地勘單位產業結構，各省局初步形成地質找礦、地質市場、多種經營的三大產業格局，即使在1999 年地勘單位屬地化、初步實行企業化經營方式之后，也沒有脫離傳統的思路模式。

    工勘施工弊端凸顯

    目前地勘單位大多涉及工勘施工領域，這一領域一般為傳統地質業的延伸與發展，地勘單位在工程勘察與基礎施工方面有著先天的技術優勢，比較容易站穩腳跟，這使得眾多地勘單位成為本地區工勘施工領域的中堅力量, 占有著較高的市場份額。工勘施工在地勘單位多種經營初期起到了發展基石作用，其項目多、周期短、潛力大等特點，有利于維持剛性的工作隊伍規模。

    但隨著我國經濟發展步入新常態，工勘施工的弊端逐漸顯現出來，如工程款不能正常支付、利潤率非常低、市場經營管理手段不規范、惡性低價競爭時有出現等；加之事企分離的要求進一步落實，事業體制內職工的雙重身份嚴重影響著建筑類資質申報，工勘施工已淪為地勘單位發展的“雞肋”。

      “打工經濟”不可持續

    地勘單位經歷了“黃金十年”的快速發展，單位規模、人均收入、基地建設都得到明顯的改善。但這種發展多是以被動式、委托式的承攬項目為主要基礎的，同質化競爭、缺少持續穩定的項目來源，使得地勘單位抵御市場波動風險和可持續發展的能力非常脆弱。

    除內蒙古、陜西、云南等省區部分地勘單位實行“探采一體化”或“選冶深加工”的全產業鏈經營方式以外，絕大多數地勘單位沒有采礦權，有的甚至沒有探礦權，只能依靠“打工”維持單位的正常發展和生產經營活動，即使承擔財政出資的礦產勘查項目，也無法體現出智力成果的收益。

    轉變地勘行業發展方式，以質量為先代替體量為主的發展思路，其實質就是要推進供給側結構性改革。供給側結構性改革，并不是表示需求不再重要。我國在過去很長時間內，一直強調需求調節的重要性，而忽視了供給調節的作用，僅通過需求的強刺激會帶來一系列負面效果。

    因此，地勘單位應主動迎合需求，在供給上多想思路、多做文章，努力調整業務結構以符合需求的發展趨勢，而不是一味等待類似地質找礦突破戰略行動等專項任務的出臺，化被動為主動，才不會錯失發展良機。

    供給側結構性改革的具體思路應為“抓住主流、切入主流、成為主流”。

    “抓住主流”，即抓住國家重大戰略，結合自身業務結構布局，融入美麗中國建設中，融入“三深一土”科技創新中，融入城市地質工作廣泛需求中。

    “切入主流”，即努力成為供給服務的領跑者，增強核心競爭力，優化供給服務的差異化，結合云計算、物聯網等高科技術手段，實現要素驅動增長轉變為創新驅動；

    “成為主流”，即以創新性的供給服務質量，從制度上固化供給來源，從管理上制定供給標準，刺激新的需求增長點，引導需求領域的變化新方向。

    三 “深化行政體制改革”明確新要求

    黨的十九大報告提出“深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”。

    在此之前，2011 年《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5 號)和《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》(國辦發〔2011〕37 號)頒發，已為事業單位未來十年的發展提供了一個整體的框架和思路。

     十九大報告對事業單位改革的最新闡述，是對上述兩個文件的基本原則與改革目標的進一步強調。這也直擊地勘單位面臨的體制機制改革要害，事企分離，強化公益是不可回避、不容解釋的改革要求。

    目前我國地勘單位已進入分類改革后時代，分類定位階段已基本完成，公益性地勘單位占據總數的81%，但絕大多數的地區沒有出臺相應的配套政策，地勘單位淪為名義上的公益單位，事業經費依舊不足、事企依舊并行、業務依舊多種經營，與以往相比沒有發生“質”的變化，沒有充分體現出公益屬性。

    以北京市地質礦產勘查開發局為例，該局在城市地質工作有著較為成熟的探索，并促使地質可行性評價在通州副中心建設中應用實踐。即便如此，該局除原有的地勘事業費基數以外，其他按照公益類職能應撥付的經費沒有列入部門預算或經常性經費預算，仍然每個年度都要申請相應的項目經費。對于其他地區的地勘單位，公益屬性更沒有相應的基礎，只是以少量的財政項目體現點式服務職能，與政府部門僅有松散的業務聯系，公益性單位只是存在于省編辦的分類方案中。

    公益性地勘單位，包括公益一類和公益二類，其中公益二類數量是公益一類的2 倍之多。

    地勘單位如此熱衷于公益二類，是因為普遍認為公益二類等同于差額撥款的事業單位，有財政補助經費，既可以承擔財政項目，履行一定公益性職能，又可市場經營創收，實現單位資本積累。

    但就宏觀政策以及具體實踐來看，公益二類應屬于過渡階段，隨著國家供給側結構性改革的不斷深入，國家將會保留一支結構合理、規模適度的公益性地勘隊伍，為了提高公益服務水平，在條件成熟之后，絕大部分公益二類地勘事業單位將逐步推向市場化、企業化。

    雖然目前地勘單位大多數都已經分類到公益類，但多數省（區、市）編辦批復的分類方案中沒有單位的明確編制數量，只是簡單含糊地說明地勘單位以及局屬地質隊的分類類別，存在變數的可能。

    如河北省委辦公廳、人民政府辦公廳下發《關于進一步開展省直事業單位清理規范工作的意見》（冀辦字〔2016〕51 號），明確要求：

    以全面清理事業單位職能和分類為基礎，以“兩減、一補、一轉”為重點，對省直事業單位進一步開展清理規范工作；

    省直事業單位編制總體按照10%比例核減；

    從事生產經營活動事業單位一次性核減空編，人員只出不進，編制只減不增。

    湖南省在分類定位之后，為激發地勘產業活力，又在緊鑼密鼓地開展地勘單位整合、地勘集團重組的改革探索。

    對于目前龐大的公益性地質隊伍，不少科研團隊曾做過分析測算工作，有著較為相似的研究結論。如中國地質調查局發展研究中心2012 年測算全國公益性地質隊伍為3.38~4.1萬人，山東地質科學院在2016 年測算山東省公益性地質隊伍為612~765 人，中國國土資源經濟研究院產業經濟所2017 年測算全國公益性地質隊伍為4.89~6.12 萬人等。

    諸多研究機構的測算數據都證明目前分類方案中的公益性地勘單位過多，未來有可能會出現地勘單位為公益性，而單位內編制職工卻不是事業身份的情況。

    公益性地質工作，可分為常態化與非常態化。

    其中常態化的公益地質工作應分配給公益一類事業單位來承擔，其經費納入地方政府的財政支出預算科目，構建穩定長期的資金投入機制，促進公益性職能的落地落在國家、省、市等各級政府的具體工作任務上，建立完善地勘單位履行公益服務職能的長效機制。

    對于非常態化需求，既有財政資金，也有社會資金，其中財政資金應通過政府購買服務方式招投標，公益二類事業單位與地勘企業競標而得；社會資金應為商業性工作需求方，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，通過地勘市場進行調節，滿足當地地質工作總體需求。

    公益一類：從事公益性、基礎性地質調查和戰略性礦產勘查，以公益技術服務為支撐，主要包括各省（區、市）地勘局局機關，以及省地調院、區調院等專業性地質隊伍。公益一類單位應根據自身發展特點和技術優勢，結合地方政府戰略需求，向政府提出公益性職能定位建議，并落實到具體的工作任務和內容上，絕不能游離在政府服務體系之外，只充當“救火隊員”角色。

    公益二類：作為過渡期的地勘公益性單位，過渡期暫時保留事業單位性質，應強化公益職能，加大產業和政策扶持力度，通過政府購買服務、商業項目等方式培育市場競爭能力，為推進企業化、市場化積蓄資本、技術、人才等要素資源。在條件成熟的情況下，從公益二類事業單位轉制為企業集團，建立健全法人治理結構，進一步理順體制機制問題。

    四“建設美麗中國”帶來新機遇

    十九大報告指出，堅持人與自然和諧共生。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，形成綠色發展方式和生活方式，建設美麗中國。當前，生態文明建設正是地勘產業轉型發展的重要機遇。伴隨其建設力度的不斷加大，政策上將越來越突出國土空間生態功能，生態環境保護要求逐漸提高。

    隨著國家資源環境需求發生變化，水文地質、環境地質和地質災害調查投入占比持續上升，礦產勘查投入占比逐年下降。2016 年，國土資源部出臺《關于完善地質找礦運行機制實現找礦重大突破的若干意見》（國土資規〔2016〕7 號），其中就增加了“優化勘查布局、推進綠色勘查”的內容。調整對生態環境影響較大的勘查技術方法，大力推進綠色勘查，成為地質工作最基本要求。

    一方面，行業管理部門要指導地勘單位明確公益性事業單位的定位，加強與地方政府部門的溝通聯系，爭取其對地質工作的支持，穩定公益性職能，將地質勘查工作由資源型轉向環境型，為地方生態文明建設、經濟建設提供專業技術支撐；

    另一方面，行業管理部門要跟蹤、關注國家和地方政府的政策方向，以市場需求為導向，為地勘單位調整和優化產業結構做好服務，建立從單一的、傳統的地勘產業結構轉向服務大地質的轉換，不斷融入相關行業的產業鏈中，形成互補互助的發展態勢。

    黨的十九大報告提出“既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”。進入新時代，要以生態文明建設統領地質勘查工作，為經濟和社會發展提供資源和環境雙重保障。根據生態文明建設需要，制定、修訂并發布地質勘查標準和規范，做好地質勘查工作中的生態環境保護工作，促進地勘工作和生態環境保護協調發展。

    中國特色社會主義進入新時代，地勘行業也應主動適應新時代、融入新時代，激發行業發展活力，著力解決發展的不平衡不充分突出問題，堅持以“以質量為先”的發展方式，深化地勘單位分類改革，強化公益屬性，以“建設美麗中國”作為重大戰略機遇，主動進行轉型升級，謀劃地勘行業的新征程。

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