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    為落實國務院關于礦產資源權益金制度改革的決策部署，2017年財政部、國土資源部聯合印發了《財政部國土資源部關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號，以下簡稱“35號文”），對礦業權出讓收益征收進行了具體規定。

    35號文中規定，申請在先方式取得探礦權后已轉為采礦權的，如果沒有經過有償處置的，應按剩余資源儲量以協議出讓方式征收采礦權出讓收益。尚未轉為采礦權的，應在采礦權新立時以協議出讓方式征收采礦權出讓收益。

    根據以往政策和實踐情況，通過申請在先方式取得的探礦權分為兩類，一類是通過申請在先方式取得國家出資勘查探明礦產地的探礦權，另一類不是國家出資勘查探明礦產地的探礦權，既通常所說在空白區范圍進行的風險勘查。因為35號文對“對于無償占有屬于囯家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權”如何征收礦業權出讓收益，已進行明確規定。所以此處所說申請在先方式取得的探礦權不是國家出資勘查探礦礦產地的探礦權，而是探礦權人在勘查空白區范圍內進行的風險勘查。為了便于表述上的方便，下文所說的申請在先方式取得的探礦權，均不包括應當繳納價款的國家出資勘查探明礦產地的探礦權。

    申請在先方式取得探礦權采礦權的政策是如何規定的？如何界定申請在先方式取得探礦權或者采礦權是否完成有償處置？申請在先方式取得的探礦權是否應當征收礦業權出讓收益？這關系著申請在先探礦權人的重大利益，也成為礦業權出讓收益征收的必須要厘清和解決的問題。

    1996年修訂后頒布實施的《礦產資源法》明確規定，勘查開采礦產資源，必須依法分別申請，經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記。1998年公布的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號發布）規定，探礦權申請人申請探礦權時，應當按照規定向登記管理機關提交資料。登記管理機關應當在規定期限內，按照申請在先的原則作出準予登記或者不予登記的決定。

    2006年國土資源部印發《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號），對礦業權出讓方式進行了全面的設計，按照分類管理的原則，以礦種風險高低為標準，規定了以申請在先、招拍掛、協議等方式出讓探礦權采礦權的具體條件。明確高風險礦種可以通過申請在先方式出讓探礦權，即屬于《礦產勘查開采分類目錄》規定的第一類礦產的勘查,并在礦產勘查工作空白區或雖進行過礦產勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區域內,以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權。

    通過申請在先的方式設立探礦權，一方面是因為當時我國礦產資源管理的制度設計，延續了我國計劃經濟管理體制下地質找礦的管理理念和手段；另一方面，也和我國礦產資源開發中鼓勵勘查的政策相吻合。眾所周知，礦產資源勘查一般來說屬于高風險的項目。以申請在先的方式設立探礦權，可以降低礦產資源勘查市場的門檻，吸引更多的市場主體和資金進入礦產資源風險勘查領域，推動我國礦產資源勘查開采秩序良性發展。據研究結果統計，金屬礦產找礦的成功率最高不超過10%甚至更低。正因為礦產勘查項目具有高風險、高投入、長周期的特點，也應當允許探礦權人獲得高回報的收益，才能激勵更多的市場主體進入高風險礦種的勘查領域，探明更多的資源儲量，為社會貢獻財富。

    2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《礦業權出讓制度改革方案》，規定全面推進礦業權競爭性出讓，除協議出讓等特殊情形外，其他礦業權一律以招標拍賣掛牌方式出讓。隨著改革方案的全面貫徹實施，申請在先方式出讓探礦權采礦權將成為歷史。

    按照35號文的規定，以申請在先方式取得探礦權后轉為采礦權的，應當進行有償處置；沒有進行有償處置的，應當按照新的礦業權出讓收益征收的規定，征收采礦權出讓收益。那么，申請在先方式設定的探礦權轉為采礦權的，以往政策對其有償處置是如何規定呢？這種有償處置的具體形式是什么？

    追溯我國礦業權管理制度可以知道，1996年修訂的《礦產資源法》及《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院240號令）、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院241號令）規定，我國實行探礦權采礦權有償取得制度，有償取得的主要形式是繳納探礦權采礦權使用費和探礦權采礦權價款。繳納探礦權采礦權價款的前提條件是申請的屬于國家出資勘查并已經探明礦產地的探礦權采礦權；如果申請的不是國家出資勘查并已經探明礦產地區塊內的，而是礦產勘查工作空白區或雖進行過礦產勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區域內探礦權采礦權的，則不需要繳納探礦權采礦權價款。

    為落實礦產資源有償取得制度，2006年9月國務院批復同意了《財政部國土資源部發展改革委關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案 》（國函〔2006〕102號），規定山西省等8個煤炭主產省（區）進行煤炭資源有償使用制度改革試點。改革的主要內容是：一、實施方案發布之日起，試點省（區）出讓新設煤炭資源探礦權、采礦權，除特別規定的以外，一律以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式有償取得。二、實施方案發布之日前企業無償占有屬于國家出資探明的煤炭探礦權和無償取得的采礦權，均應進行清理，并在嚴格依據國家有關規定對剩余資源儲量評估作價后，繳納探礦權、采礦權價款。同時對探礦權、采礦權價款轉增國家資本金做了具體規定。這是從中央政策層面，第一次規定原來企業無償占有屬于國家出資探明的煤炭探礦權和無償取得的采礦權要進行清理并補繳價款，實際上就是煤炭探礦權采礦權有償處置的內容。

    2006年10月財政部、國土資源部聯合印發的《財政部國土資源部關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建﹝2006﹞694號），延續了2006年國函102號文的規定，只是在礦產資源種類方面從煤炭擴展到除不能進入市場的國家專營礦種以外的所有礦產資源，適用范圍上從試點到全面鋪開。該通知發布之后新設探礦權采礦權，應當按照規定以現金方式繳納探礦權采礦權價款。對通知發布之前探礦權、采礦權人無償占有屬于國家出資（包括中央財政出資、地方財政出資或中央財政和地方財政共同出資，下同）探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權，由國土資源管理部門會同財政部門進行清理，并對清理后的探礦權、采礦權進行評估，探礦權人、采礦權人按照評估結果繳納探礦權采礦權價款。694號文規定，除不能進入市場的國家專營礦種以外的所有礦產資源，之前探礦權、采礦權人無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權，都要進行清理、評估，補繳探礦權、采礦權價款，進行資本化處置，即有償處置。

    2008年《財政部國土資源部關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》（財建〔2008〕22號）中，第一次明確提出有償處置的概念，“十、關于礦業權有償處置相關費用的列支問題。各級國土資源管理部門在礦業權有償處置過程中發生的資源儲量核實、礦業權價款評估及其他相關費用,由同級財政部門核定,納入財政預算管理,不得從礦業權價款收入中坐支。”

    2008年《國土資源部辦公廳關于做好部登記的采礦權有償處置工作的通知》（國土資廳發〔2008〕72號），要求各地清理無償取得的探礦權進去清理，按要求進行儲量核實評審備案和價款評估工作。

    2010年《財政部國土資源部關于加強對國家出資勘查探明礦產地及權益管理有關事項的通知》（財建〔2010〕1018號）要求，各地應按照財建〔2006〕694號文件和財建〔2008〕22號文件的規定，抓緊對無償占有國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權進行有償處置。對屬于企業自行出資勘查探明礦產地的，不得收取礦業權價款。

    根據上述政策規定，我們可以就探礦權采礦權有償處置得出以下結論：

    關于時間節點

    需要進行有償處置的探礦權采礦權是上述文件下發前已經存在的，新設定的礦業權根據要求采取有償方式進行出讓，不存在有償處置的問題。

    關于適用范圍

    需要進行有償處置的是探礦權、采礦權人無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權，之前通過申請在先取得空白區的探礦權及其探礦權轉為采礦權的不屬于有償處置的范圍。

    關于有償處置方式

    有償處置就是補繳探礦權采礦權價款。價款繳納的標準需經依法評估，價款繳納的形式是現金繳納，嚴格限制價款分期和以折股形式繳納礦業權價款，不再允許價款轉增國家資本金。

    綜上所述我們可以看出，以申請在先方式取得探礦權后轉為采礦權的，根據以往政策，根本不屬于有償處置的范圍。如果嚴格執行礦產資源管理法律政策，申請在先方式取得的探礦權無論是否已經轉為采礦權，均不存在已經完成有償處置的問題。

    根據前文所述，以申請在先方式取得的空白區的探礦權后轉為采礦權的，均不屬于有償處置的范圍，正常來講不存在完成有償處置的情形，但按照35號文件的規定，目前所有以申請在先方式取得探礦權已經轉為采礦權或者將來轉為采礦權，均應在采礦權階段繳納采礦權出讓收益。35號文規定申請在先方式取得的探礦權轉為采礦權征收采礦權出讓收益，于理不合，于法無據。

    1、導致礦產資源管理秩序混亂

    “法不溯及既往”是一項基本的法治原則。通俗地講，就是不能用今天的規定去約束昨天的行為。在我國以往的礦業權有償取得和有償處置政策中，規定收取價款或者有償處置的范圍均是“無償占有國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權”，申請在先方式取得的探礦權及轉為采礦權的，均不屬于補繳價款或者有償處置的范圍。35號文件的規定，把是否完成有償處置作為判斷標準，實際上會導致以前申請在先方式取得的探礦權及其轉為采礦權的都要征收采礦權出讓收益，這是用新制定的政策去約束原來的礦業權人并且加重了礦業權人的負擔，與“法不朔及既往”的基本原則相矛盾。

    探礦權人當時以申請在先的方式取得探礦權，一方面明知需要投入資金進行勘查，承擔的勘查無果的高風險；另一方面也知道對勘查探明的礦產資源有權進行轉讓或者合理開發，其中并沒有繳納礦業權價款的負擔。35號文的規定，改變了礦業權人當初的預期，增加了礦業權人的負擔，損害了礦業權人期待的信賴利益。遵循誠信原則是政府依法行政的基本要求，政府部門不能隨意改變既定的管理政策，增加礦業權人原來并不存在的負擔。礦業權出讓收益征收也應當按照“老的按老規矩辦、新的按新規矩辦”的原則，否則將導致礦業管理秩序的混亂，最終損害的是我國礦產資源開發整體投資環境。

    2、有違公平原則

    我國過去在礦業權有償處置的政策中，規定探礦權、采礦權人無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權應當進行清理、評估，繳納礦業權價款，而不要求申請在先方式取得的探礦權及其轉為采礦權的應當繳納價款，是根據礦業權人面臨的風險高低決定的，具有較強的合理性。

    探礦權人申請在先方式取得的探礦權屬于高風險，探礦權人在承擔高風險、高投入的代價下，應當允許其分享找礦投資收益的高回報。畢竟按照地質找礦規律而言，大部分申請在先方式取得的探礦權，能探明礦產資源儲量并具有經濟價值的比例很低，探礦權人更多的將面臨的是找礦投資失敗的結局。為了降低風險勘查的門檻，鼓勵更多的勘查資金進入風險勘查領域，實現礦產資源“從無到有”，允許申請在先取得的探礦權分享找礦投資收益的高回報是合理的。

    探礦權人無償占有國家出資探明礦產地的探礦權應當進行有償處置，收取價款，是因為國家對該勘查區塊進行了勘查投資，對探礦權的形成作出了貢獻，應當分享找礦投資收益。探礦權人在國家已經出資探明礦產地的前提下取得的探礦權，相對于申請在先空白區取得探礦權，風險降低了很多。

    采礦權人無償取得采礦權應當進行有償處置，收取價款，是因為采礦權的設置是需要符合一定前提條件，比如已經探明儲量或者以往已經設置過采礦權并有進一步開采價值的礦產地，以及風險較低的砂石黏土類礦產等，采礦權人取得采礦權時一般來講不需要再投入巨額資金進行勘查，而是直接進入礦產資源開采階段，風險相對探礦權時較低的。

    35號文將高風險類型的申請在先取得探礦權后轉為采礦權的，和風險較低的無償占有國家出資探明礦產地的探礦權和無償占有的采礦權，規定一并征收礦業權出讓收益（礦業權價款），沒有將不同的風險程度的礦業權人區別對待，沒有將礦產資源勘查風險的高低和礦業權人預期收益高低相掛鉤，違反基本的公平原則，缺乏可說服的理論依據。

    3、實踐中操作存在矛盾

    35號文規定的申請在先取得探礦權后轉為采礦權的要征收采礦權出讓收益，因為和以往礦業權價款繳納政策不銜接，造成實踐中無法執行。2016年國土資源部受理的A礦業公司不服B省國土資源廳采礦權價款收繳的行政復議案件，對于礦業權價款和礦業權出讓收益征收的銜接具有典型意義。

    案件基本情況：2006年7月，A礦業有限公司以申請在先方式取得某鐵礦的探礦權，因屬于空白區的探礦權，取得時并未未繳納價款。取得探礦權后，A礦業公司委托專業地勘隊伍對該鐵礦進行普查、詳查階段的勘查工作，所需勘查資金均由A礦業公司承擔。2012年5月，A礦業公司向B省國土資源廳提交探礦權轉采礦權申請。B省國土資源廳批準設立某鐵礦采礦權的同時，要求 A礦業公司繳納該鐵礦采礦權價款。A礦業公司對B省國土資源廳要求補繳采礦權價款的行為不服，向國土資源部申請行政復議。

    國土資源部審查認為，依據法律法規及政策規定，探礦權、采礦權人無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權應按規定進行有償處置，合法取得且不涉及國家出資勘查探明礦產地的探礦權，在探轉采時不需繳納價款。礦業權價款是在探礦權、采礦權人無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權時才應按規定進行有償處置并收取，對于合法取得且不涉及國家出資勘查探明礦產地的探礦權或采礦權則不需繳納價款。據此，國土資源部依法作出了撤銷B省國土資源廳要求繳納采礦權價款的行為，責令退還A礦業公司已繳納的采礦權價款的行政復議決定。

   國土資源部上述行政復議決定嚴格執行礦產資源管理法律政策要求，依法糾正省國土資源廳擅自擴大礦業權價款征收范圍，發揮了行政復議內部監督作用，維護了A礦業公司的合法權益，應當值得點贊！

    但按照35號文件規定，A礦業公司屬于申請在先取得探礦權后轉為采礦權的，并且沒有經過有償處置，還應當繳納采礦權出讓收益。一方面國土資源部通過行政復議決定明確A礦業公司不需要繳納采礦權價款，另一方面按照35號文的規定A礦業公司還要繳納采礦權出讓收益，甚至當前要征收的采礦權出讓收益金額遠高于當初要求繳納的采礦權價款，如此前后矛盾的規定，A礦業公司如何能夠認可，具體在實踐中如何執行？

    基于上述分析，筆者認為，對申請在先方式取得探礦權后轉為采礦權的征收采礦權出讓收益，既沒有法律依據，也沒有合理性支持。該規定割裂了我國礦產資源管理政策的前后一致性，不合理的增加了礦業權人的負擔，造成實踐中執行的困難，建議行政主管部門應當予以修改完善，為我國礦產資源開發秩序提供良好的政策環境。

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